David Bholat y Karla Martínez Gutiérrez
En todo el mundo, los bancos centrales tienen diferentes estructuras de propiedad. En un extremo del espectro están los bancos centrales, como el Banco de Inglaterra, que son totalmente propiedad del sector público. En el otro extremo están los bancos centrales, como la Banca d’Italia, cuyos accionistas son entidades del sector privado en su totalidad. Y hay bancos centrales, como el Banco de Japón, que se sitúan en un punto intermedio. Pero, ¿importan estas diferencias?
En esta entrada del blog, exploramos la variedad de estructuras de propiedad de los bancos centrales, tanto históricamente como a nivel mundial. También sugerimos áreas para futuras investigaciones sobre el tema.
La separación de la propiedad y el control del banco central
La propiedad es un concepto complejo, un conjunto de derechos y responsabilidades. En el lenguaje ordinario, si digo que soy dueño de una bicicleta, esto implica que poseo la bicicleta y puedo usarla como quiera. La propiedad implica control.
Sin embargo, como observaron por primera vez Thorstein Veblen, Adolf Berle y Gardiner Means, el control a veces se desvincula de la propiedad en las empresas modernas. Los propietarios de las empresas (accionistas) suelen abstraerse de sus operaciones cotidianas. En cambio, el control de los recursos de la empresa suele ser ejercido por su dirección. Por lo tanto, decir que poseo acciones de una corporación tiene un significado mucho más restringido que cuando digo que poseo una bicicleta. En el caso de una corporación, estoy diciendo principalmente que tengo un interés financiero en la empresa, concretamente, que soy un demandante residual de los beneficios de la corporación después de que todos los demás demandantes, como los empleados, los acreedores y el gobierno (impuestos) hayan sido pagados.
Veblen, Berle y Means desarrollaron sus ideas teniendo en cuenta las corporaciones del sector privado con fines de lucro. Sin embargo, la distinción que establecieron entre propiedad y control es sorprendentemente aplicable a la mayoría de los bancos centrales modernos. Los propietarios de los bancos centrales, en su mayoría gobiernos, suelen ser responsables de los nombramientos de los ejecutivos y reciben una parte de los beneficios de los bancos centrales. El control diario del banco central se delega en la alta dirección y en los comités de política del banco central.
Aunque tanto los bancos centrales modernos como las empresas modernas se caracterizan a menudo por la separación entre propiedad y control, existen diferencias clave en sus objetivos organizativos. El objetivo de la mayoría de las empresas del sector privado es la obtención de beneficios para los accionistas. En cambio, los bancos centrales suelen tener mandatos estatutarios basados en objetivos de toda la economía, como la estabilidad de los precios, la estabilidad financiera y el funcionamiento del mercado. Esto es independiente de si los bancos centrales son propiedad del gobierno en su totalidad o, como en un puñado de casos que se detallan a continuación, sus demandantes residuales son entidades del sector privado.
En consecuencia, la cuestión de la propiedad de los bancos centrales es considerada por la mayoría de los estudiosos como de importancia marginal. Sin embargo, la cuestión de la propiedad de los bancos centrales es un tema destacado que hay que retomar en la actualidad, cuando la base constitucional de los bancos centrales está recibiendo una atención renovada (Goodhart y Lastra 2017; Tucker 2018). A continuación, ofrecemos un estudio de la variedad de estructuras de propiedad de los bancos centrales a lo largo de la historia y a nivel mundial.
La nacionalización de la banca central
A principios del siglo XX, había una mezcla más o menos uniforme de bancos centrales con accionistas del sector privado y del sector público (Figura 1). Esto cambió a mediados de siglo. Algunos bancos centrales establecidos, como el Banco de Inglaterra, fueron nacionalizados (Figura 2). Al mismo tiempo, casi todos los bancos centrales creados en los Estados poscoloniales se establecieron de propiedad totalmente estatal. A finales de siglo, sólo quedaba un puñado de bancos centrales con accionistas del sector privado.
Figura 1: Modelo de propiedad de los bancos centrales a nivel mundial a lo largo del tiempo, desde 1900 hasta la actualidad
Fuente: Páginas web de los bancos centrales
Figura 2: Lista de bancos centrales nacionalizados a nivel mundial por orden de año de nacionalización
Fuente: Páginas web de los bancos centrales
Aunque ahora predominan los bancos centrales de propiedad estatal, algunos bancos centrales siguen teniendo formas de participación del sector privado. Entre ellos se encuentran los bancos centrales de Estados Unidos, Japón y Suiza. El gráfico 3 clasifica estos bancos centrales en función de si son propiedad del gobierno, de bancos del sector privado, de otros accionistas del sector privado o de una combinación de estos. Por «otros accionistas del sector privado» se entiende los particulares y/o las instituciones del sector privado no bancario. El Banco Central Europeo (BCE) representa un cuarto modelo de propiedad que no se recoge adecuadamente en el Gráfico 3, ya que está establecido por un tratado entre los Estados miembros de la UE. Además del BCE, otros bancos centrales supranacionales son el Banco Central del Caribe Oriental, el Banco de los Estados de África Central y el Banco Central de los Estados de África Occidental.
Figura 3: Clasificación de los bancos centrales según su propiedad
Fuente: Basado en de Kock (1965), Rossouw (2018) e información de los sitios web de los bancos centrales
La figura 4 ofrece información más detallada sobre los bancos centrales que no son totalmente propiedad de los gobiernos. Los modelos de propiedad varían considerablemente entre estos nueve bancos centrales. Aunque los bancos centrales de Japón, San Marino y Turquía tienen algunos accionistas del sector privado, el accionista mayoritario sigue siendo el Estado. En Bélgica y Suiza, alrededor de la mitad de las acciones están en manos del gobierno. En cambio, los gobiernos estadounidense, italiano y sudafricano no tienen ninguna participación formal en la propiedad de sus bancos centrales. El Banco de Grecia presenta un modelo más mixto, aunque conviene tener en cuenta que, junto con los bancos centrales belga e italiano, son miembros del Eurosistema.
Figura 4: Detalle institucional de los bancos centrales que no son totalmente propiedad de los gobiernos
Fuente: Páginas web de los bancos centrales
La figura 4 también muestra la heterogeneidad entre estos bancos centrales en cuanto a la forma de remunerar a sus accionistas del sector privado. En algunos casos, como el de la Reserva Federal de Estados Unidos, la cantidad pagada a los accionistas es fija, de manera que el dividendo se asemeja mucho al pago del cupón de un bono. En otros casos, como en Turquía, la remuneración es variable y discrecional, aunque incluso en este caso está limitada. Un documento reciente concluye que los bancos centrales con accionistas del sector privado no difieren de los bancos centrales con accionistas del sector público ni en su rentabilidad ni en la parte de los beneficios que distribuyen a los accionistas.
Una agenda de investigación de cara al futuro
Este blog ha proporcionado un manual sobre la propiedad de los bancos centrales. Ocasionalmente, algunas personas argumentan que los bancos centrales deberían ser totalmente privatizados, y que los mayores bancos del sector privado deberían desempeñar el papel de prestamistas de última instancia. A la inversa, algunos sostienen que los bancos centrales deberían estar totalmente nacionalizados. Sin embargo, la propiedad del banco central por sí sola puede no importar. En cambio, los factores cruciales pueden ser otros aspectos de su gobernanza, especialmente sus declaraciones de misión. En la actualidad, todos los bancos centrales, ya sean de titularidad pública o con acciones en manos de entidades del sector privado, tienen mandatos basados en resultados para toda la economía. Un banco central verdaderamente privado, sin garantías gubernamentales implícitas o explícitas, y que persiguiera exclusivamente beneficios para sus accionistas, probablemente se comportaría de forma diferente a los bancos centrales actuales, que consideran que su objetivo es la promoción del bien público.
Aún así, creemos que la cuestión de la propiedad de los bancos centrales merece una mayor investigación por parte de los estudiosos de lo que se ha hecho hasta ahora. Concluimos sugiriendo dos áreas para futuras investigaciones.
1. Las acciones de los bancos centrales de Bélgica, Grecia, Japón y Suiza cotizan en bolsa. Sería interesante entender el contenido informativo que transmiten estos precios de las acciones, en particular, la medida en que los precios de las acciones de estos bancos centrales van por delante o por detrás de otras variables macroeconómicas como el PIB o los índices bursátiles más amplios. Por ejemplo, el gráfico 5 muestra que la cotización del Banco Nacional de Bélgica sigue de cerca el índice de referencia (BEL 20) de la bolsa Euronext de Bruselas en la que cotiza.
Figura 5: Evolución interanual del valor de la acción del Banco Nacional de Bélgica y del índice bursátil BEL 20 (r = .706)
Fuente: Reuters
2. En otras industrias, a veces se argumenta que la propiedad del sector privado o la propiedad del sector público mejoran la capacidad de una organización para alcanzar sus objetivos. Estos argumentos teóricos generales podrían someterse a un examen empírico en el caso concreto de los bancos centrales. Aunque los bancos centrales tienen objetivos diferentes, dos de los más comunes son la promoción de la estabilidad monetaria y financiera. La estabilidad monetaria puede definirse como una baja inflación, mientras que la estabilidad financiera puede definirse por la ausencia de crisis financieras. Los investigadores podrían estudiar si existe alguna correlación entre la estructura de propiedad del banco central y estos resultados macroeconómicos. Por ejemplo, el gráfico 6 representa el número de años en que los países de la OCDE y del G20 han sufrido crisis financieras entre 1970 y 2017. Los países se dividen entre los que tienen bancos centrales totalmente estatales y los que tienen bancos centrales con alguna forma de participación del sector privado. El valor medio (8 años de crisis financiera) es el mismo para los países con bancos centrales totalmente estatales y para los que tienen bancos centrales con algún tipo de participación del sector privado durante este periodo de tiempo. Por lo tanto, no existe una asociación clara entre la estabilidad financiera y la estructura de propiedad del banco central, aunque nos gustaría ver un trabajo empírico más profundo para sacar conclusiones más firmes.
Figura 6: Número de años entre 1970 y 2017 en los que los países de la OCDE y del G20 experimentaron una crisis financiera, según la definición de las fuentes que figuran a continuación, dividido por tipo de propiedad del banco central
Fuente: Harvard Business School y Laeven y Valencia (2018), complementado por Ueda (1998), Barandiarán y Hernández (1999), Sgard (2012) y Lo Duca et al. (2017)
Nota: Los datos incluyen todos los bancos centrales con accionistas del sector privado a nivel mundial, con la excepción de San Marino. Arabia Saudí (un país del G20) se excluye del análisis porque no había información disponible. El banco central austriaco está clasificado como banco central con accionistas del sector privado hasta 2009, después de lo cual se clasifica como banco central de titularidad pública porque fue nacionalizado.
David Bholat trabaja en la División de Análisis Avanzados del Banco.
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