La propriété des banques centrales

David Bholat et Karla Martinez Gutierrez

Dans le monde, les banques centrales ont un certain nombre de structures de propriété différentes. À une extrémité du spectre, on trouve les banques centrales, comme la Banque d’Angleterre, qui sont entièrement détenues par le secteur public. À l’autre extrémité, on trouve des banques centrales, comme la Banca d’Italia, dont les actionnaires sont entièrement des entités du secteur privé. Et il y a des banques centrales, comme la Banque du Japon, qui se situent entre les deux. Mais ces différences ont-elles de l’importance ?

Dans ce billet de blog, nous explorons la variété des structures de propriété des banques centrales, tant au niveau historique que mondial. Nous suggérons également des domaines de recherche future sur le sujet.

La séparation de la propriété et du contrôle des banques centrales

La propriété est un concept complexe, un faisceau de droits et de responsabilités. Dans le langage ordinaire, si je dis que je suis propriétaire d’un vélo, cela implique que je possède le vélo et que je peux l’utiliser comme bon me semble. La propriété implique le contrôle.

Cependant, comme Thorstein Veblen, Adolf Berle et Gardiner Means l’ont observé les premiers, le contrôle est parfois dissocié de la propriété dans les sociétés modernes. Les propriétaires des sociétés (actionnaires) sont généralement abstraits de leurs opérations quotidiennes. En revanche, le contrôle des ressources de l’entreprise est généralement exercé par sa direction. Par conséquent, dire que je possède des actions dans une société a un sens beaucoup plus étroit que lorsque je dis que je possède un vélo. Dans le cas d’une société, je dis principalement que j’ai un intérêt financier dans l’entreprise, plus précisément que je suis un demandeur résiduel sur les bénéfices de la société après que tous les autres demandeurs tels que les employés, les créanciers et le gouvernement (impôts) ont été payés.

Veblen, Berle et Means ont développé leurs idées en pensant aux sociétés du secteur privé à but lucratif. Pourtant, la distinction qu’ils ont établie entre propriété et contrôle est étonnamment applicable à la plupart des banques centrales modernes. Les propriétaires des banques centrales, pour la plupart des gouvernements, sont généralement responsables de la nomination des dirigeants et reçoivent une part des bénéfices des banques centrales. Le contrôle quotidien de la banque centrale est délégué à la haute direction et aux comités d’orientation de la banque centrale.

Si les banques centrales modernes et les entreprises modernes sont souvent caractérisées par une séparation entre propriété et contrôle, il existe des différences essentielles dans leurs objectifs organisationnels. L’objectif de la plupart des sociétés du secteur privé est la recherche de bénéfices pour les actionnaires. En revanche, les banques centrales ont généralement des mandats statutaires fondés sur des objectifs économiques généraux – par exemple, la stabilité des prix, la stabilité financière et le fonctionnement des marchés. Cela est indépendant du fait que les banques centrales soient entièrement détenues par le gouvernement ou, comme dans une poignée de cas détaillés ci-dessous, que leurs demandeurs résiduels soient des entités du secteur privé.

En conséquence, la question de la propriété des banques centrales est considérée par la plupart des chercheurs comme d’une importance marginale. Pourtant, la question de la propriété des banques centrales est un sujet saillant à revisiter à l’heure actuelle, alors que la base constitutionnelle des banques centrales fait l’objet d’un regain d’attention (Goodhart et Lastra 2017 ; Tucker 2018). Dans ce qui suit, nous proposons un tour d’horizon de la variété des structures de propriété des banques centrales historiquement et mondialement.

La nationalisation de la banque centrale

Au début du XXe siècle, il y avait un mélange à peu près égal de banques centrales avec des actionnaires du secteur privé et du secteur public (figure 1). Cette situation a changé au milieu du siècle. Certaines banques centrales établies, comme la Banque d’Angleterre, ont été nationalisées (figure 2). Dans le même temps, la quasi-totalité des banques centrales créées dans les États postcoloniaux ont été établies en étant entièrement détenues par l’État. À la fin du siècle, il ne restait qu’une poignée de banques centrales ayant des actionnaires du secteur privé.

Figure 1 : Modèle de propriété des banques centrales à l’échelle mondiale au fil du temps, de 1900 à nos jours

Source : Sites internet des banques centrales

Figure 2 : Liste des banques centrales nationalisées dans le monde par ordre d’année de nationalisation

Source : Sites Internet des banques centrales

Si les banques centrales publiques prédominent désormais, certaines banques centrales ont encore des formes d’actionnariat du secteur privé. Il s’agit notamment des banques centrales des États-Unis, du Japon et de la Suisse. Le graphique 3 classe ces banques centrales selon qu’elles sont détenues par l’État, des banques du secteur privé, d’autres actionnaires du secteur privé ou une combinaison de ces éléments. Les « autres actionnaires du secteur privé » sont des particuliers et/ou des institutions du secteur privé non bancaire. La Banque centrale européenne (BCE) représente un quatrième modèle de propriété qui n’est pas suffisamment pris en compte par la figure 3, car elle est établie par un traité entre les États membres de l’UE. Outre la BCE, les autres banques centrales supranationales comprennent la Banque centrale des Caraïbes orientales, la Banque des États d’Afrique centrale et la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest.

Figure 3 : Classification des banques centrales par propriété

Source : D’après de Kock (1965), Rossouw (2018) et des informations provenant des sites web des banques centrales

La figure 4 fournit des informations plus détaillées sur les banques centrales qui ne sont pas entièrement détenues par des gouvernements. Les modèles de propriété varient considérablement parmi ces neuf banques centrales. Bien que les banques centrales du Japon, de Saint-Marin et de la Turquie comptent quelques actionnaires du secteur privé, l’actionnaire majoritaire reste l’État. En Belgique et en Suisse, environ la moitié des actions sont détenues par le gouvernement. En revanche, les gouvernements américain, italien et sud-africain n’ont aucune participation formelle dans leurs banques centrales. La Banque de Grèce présente un modèle plus mixte, même s’il convient de garder à l’esprit qu’elle est, avec les banques centrales belge et italienne, membre de l’Eurosystème.

Figure 4 : Détails institutionnels sur les banques centrales qui ne sont pas entièrement détenues par les gouvernements

Source : Sites web des banques centrales

La figure 4 montre également une hétérogénéité entre ces banques centrales dans la manière dont elles rémunèrent leurs actionnaires du secteur privé. Dans certains cas, comme la Réserve fédérale américaine, le montant versé aux actionnaires est fixe, de sorte que le dividende ressemble beaucoup au paiement d’un coupon sur une obligation. Dans d’autres cas, comme en Turquie, la rémunération est variable et discrétionnaire, même si elle est plafonnée. Un article récent constate que les banques centrales ayant des actionnaires du secteur privé ne diffèrent pas des banques centrales n’ayant que des actionnaires du secteur public, que ce soit au niveau de leur rentabilité ou de la part des bénéfices qu’elles distribuent aux actionnaires.

Un programme de recherche tourné vers l’avenir

Ce blog a fourni une introduction à la propriété des banques centrales. À l’occasion, certaines personnes soutiennent que les banques centrales devraient être entièrement privatisées, les plus grandes banques du secteur privé jouant le rôle de prêteurs en dernier ressort. À l’inverse, d’autres soutiennent que les banques centrales devraient être entièrement nationalisées. Toutefois, la propriété de la banque centrale n’est peut-être pas importante en soi. Ce sont plutôt d’autres aspects de leur gouvernance, en particulier leurs déclarations de mission, qui sont déterminants. Aujourd’hui, toutes les banques centrales, qu’elles soient entièrement détenues par le gouvernement ou que leurs parts soient détenues par des entités du secteur privé, ont des mandats basés sur des résultats à l’échelle de l’économie. Une banque centrale du secteur véritablement privé, sans garanties gouvernementales implicites ou explicites, et qui poursuivrait singulièrement des profits pour ses actionnaires, se comporterait probablement différemment des banques centrales actuelles, qui prennent pour objectif la promotion du bien public.

Pour autant, nous pensons que la question de la propriété des banques centrales mérite un examen plus approfondi de la part des chercheurs que ce n’a été le cas jusqu’à présent. Nous concluons en suggérant deux domaines de recherche future.

1. Les actions des banques centrales de Belgique, de Grèce, du Japon et de Suisse sont négociées publiquement sur les marchés boursiers. Il serait intéressant de comprendre le contenu informationnel véhiculé par ces prix d’actions, en particulier, la mesure dans laquelle les prix d’actions de ces banques centrales sont en avance ou en retard sur d’autres variables macroéconomiques telles que le PIB ou des indices boursiers plus larges. Par exemple, la figure 5 montre que le cours de l’action de la Banque nationale de Belgique suit de près l’indice de référence (BEL 20) de la bourse Euronext de Bruxelles sur laquelle elle est négociée.

Figure 5 : Variations annuelles de la valeur de l’action de la Banque nationale de Belgique et de l’indice boursier BEL 20 (r = 0,706)

Source : Reuters

2. Dans d’autres secteurs, il est parfois avancé que la propriété du secteur privé ou du secteur public améliore la capacité d’une organisation à atteindre ses objectifs. Ces arguments théoriques généraux pourraient être soumis à un examen empirique dans le cas spécifique des banques centrales. Bien que les banques centrales aient des objectifs différents, deux des plus courants sont la promotion de la stabilité monétaire et financière. La stabilité monétaire peut être définie comme une faible inflation, tandis que la stabilité financière peut être définie par l’absence de crises financières. Les chercheurs pourraient étudier s’il existe une corrélation entre la structure de propriété des banques centrales et ces résultats macroéconomiques. Par exemple, la figure 6 indique le nombre d’années pendant lesquelles les pays de l’OCDE et du G20 ont connu des crises financières entre 1970 et 2017. Les pays sont répartis entre ceux dont la banque centrale est entièrement étatique et ceux dont la banque centrale comporte une forme d’actionnariat du secteur privé. La valeur médiane (8 ans de crise financière) est la même pour les pays dont la banque centrale est entièrement détenue par l’État et pour ceux dont la banque centrale a une forme d’actionnariat privé sur cette période. Il n’y a donc pas d’association claire entre la stabilité financière et la structure de propriété de la banque centrale, même si nous aimerions voir des travaux empiriques plus approfondis pour tirer des conclusions plus fermes.

Figure 6 : Nombre d’années entre 1970 et 2017 où les pays de l’OCDE et du G20 ont connu une crise financière, telle que définie par les sources ci-dessous, réparties par type de propriété de la banque centrale

Source : Harvard Business School et Laeven et Valencia (2018), complétés par Ueda (1998), Barandiarán et Hernández (1999), Sgard (2012) et Lo Duca et al. (2017)

Note : Les données incluent toutes les banques centrales ayant des actionnaires du secteur privé dans le monde, à l’exception de Saint-Marin. L’Arabie saoudite (un pays du G20) est exclue de l’analyse car aucune information n’était disponible. La banque centrale autrichienne est classée comme une banque centrale avec des actionnaires du secteur privé jusqu’en 2009, après quoi elle est classée comme une banque centrale publique car elle a été nationalisée.

David Bholat travaille dans la division Advanced Analytics de la Banque.

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