David Bholat och Karla Martinez Gutierrez
Runtom i världen har centralbankerna ett antal olika ägarstrukturer. I ena änden av spektrumet finns centralbanker, som Bank of England, som är helägda av den offentliga sektorn. I den andra änden finns centralbanker, som Banca d’Italia, vars aktieägare helt och hållet är enheter från den privata sektorn. Och det finns centralbanker, som Bank of Japan, som ligger mittemellan. Men spelar dessa skillnader någon roll?
I det här blogginlägget utforskar vi de olika ägarstrukturerna för centralbanker, både historiskt och globalt. Vi föreslår också områden för framtida forskning i ämnet.
Fördelningen av centralbankers ägande och kontroll
Ägarskap är ett komplext begrepp, ett paket av rättigheter och skyldigheter. På vanligt språk, om jag säger att jag äger en cykel, innebär det att jag äger cykeln och kan använda den som jag vill. Ägande innebär kontroll.
Som Thorstein Veblen, Adolf Berle och Gardiner Means först observerade är dock kontrollen ibland frikopplad från ägandet i moderna företag. Företagens ägare (aktieägare) är vanligen abstraherade från den dagliga verksamheten. I stället utövas kontrollen över företagets resurser vanligen av ledningen. Att säga att jag äger aktier i ett företag har därför en mycket snävare innebörd än när jag säger att jag äger en cykel. När det gäller ett företag säger jag huvudsakligen att jag har ett ekonomiskt intresse i företaget, närmare bestämt att jag är en återstående fordringsägare på företagets vinster efter det att alla andra fordringsägare som anställda, fordringsägare och staten (skatter) har betalats.
Veblen, Berle och Means utvecklade sina idéer med vinstdrivande företag inom den privata sektorn i åtanke. Men den distinktion de gjorde mellan ägande och kontroll är förvånansvärt tillämplig på de flesta moderna centralbanker. Centralbankernas ägare, oftast regeringar, är vanligtvis ansvariga för att utse chefer och får en del av centralbankernas vinster. Den dagliga kontrollen av centralbanken delegeras till centralbankens ledning och politiska kommittéer.
Och även om både moderna centralbanker och moderna företag ofta kännetecknas av en åtskillnad mellan ägande och kontroll finns det viktiga skillnader i deras organisatoriska mål. Syftet med de flesta företag i den privata sektorn är att eftersträva vinst för aktieägarna. Centralbanker däremot har vanligtvis lagstadgade mandat som bygger på mål som omfattar hela ekonomin – t.ex. prisstabilitet, finansiell stabilitet och fungerande marknader. Detta gäller oavsett om centralbankerna är helägda av staten eller, som i en handfull fall som beskrivs nedan, om deras övriga fordringsägare är enheter inom den privata sektorn.
Följaktligen anser de flesta forskare att frågan om centralbankers ägande är av marginell betydelse. Ändå är frågan om ägande av centralbanker ett framträdande ämne att återkomma till för närvarande när centralbankernas konstitutionella grund får förnyad uppmärksamhet (Goodhart och Lastra 2017; Tucker 2018). I det följande ger vi en översikt över de olika ägarstrukturerna för centralbanker historiskt och globalt.
Nationaliseringen av centralbanker
I början av 1900-talet fanns det en ungefär jämn blandning av centralbanker med aktieägare från den privata sektorn och den offentliga sektorn (figur 1). Detta förändrades vid mitten av århundradet. Vissa etablerade centralbanker, som Bank of England, förstatligades (figur 2). Samtidigt etablerades nästan alla centralbanker som skapades i postkoloniala stater helt statligt ägda. I slutet av århundradet återstod bara en handfull centralbanker med aktieägare från den privata sektorn.
Figur 1: Ägarmodell för centralbanker globalt över tid, 1900 till idag
Källa: Centralbankernas webbplatser
Figur 2: Förteckning över nationaliserade centralbanker globalt i ordning efter år då de nationaliserades
Källa: Källa: Centralbankernas webbplatser
Källa: Källor: Även om statligt ägda centralbanker numera dominerar, har vissa centralbanker fortfarande former av aktieinnehav från den privata sektorn. Det gäller bland annat centralbankerna i USA, Japan och Schweiz. I figur 3 klassificeras dessa centralbanker beroende på om de ägs av staten, banker i den privata sektorn, andra aktieägare i den privata sektorn eller någon kombination av dessa. Med ”andra aktieägare i den privata sektorn” avses privatpersoner och/eller institutioner i den privata sektorn som inte är banker. Europeiska centralbanken (ECB) representerar en fjärde ägarmodell som inte fångas upp på ett lämpligt sätt i figur 3, eftersom den är inrättad genom ett fördrag mellan EU:s medlemsstater. Förutom ECB finns andra överstatliga centralbanker som Eastern Caribbean Central Bank, Bank of Central African States och Central Bank of West African States.
Figur 3: Klassificering av centralbanker efter ägande
Källa: Baserat på de Kock (1965), Rossouw (2018) och information från centralbankernas webbplatser
Figur 4 innehåller mer detaljerad information om centralbanker som inte helt ägs av regeringar. Ägarmodellerna varierar avsevärt mellan dessa nio centralbanker. Även om centralbankerna i Japan, San Marino och Turkiet har vissa aktieägare från den privata sektorn är majoritetsägaren fortfarande staten. I Belgien och Schweiz innehas ungefär hälften av aktierna av staten. Däremot har de amerikanska, italienska och sydafrikanska regeringarna ingen formell ägarandel i sina centralbanker. Bank of Greece uppvisar en mer blandad modell, även om det är värt att komma ihåg att den, tillsammans med de belgiska och italienska centralbankerna, är medlemmar i Eurosystemet.
Figur 4: Institutionella detaljer om centralbanker som inte ägs fullt ut av regeringar
Källa: Centralbankernas webbplatser
Figur 4 visar också på heterogenitet bland dessa centralbanker när det gäller hur de ersätter sina aktieägare i den privata sektorn. I vissa fall, som den amerikanska centralbanken Federal Reserve, är det belopp som betalas till aktieägarna fastställt så att utdelningen i hög grad liknar en kupongbetalning på en obligation. I andra fall, som i Turkiet, är ersättningen rörlig och diskretionär, även om den även här är begränsad. I en nyligen publicerad artikel konstateras att centralbanker med aktieägare från den privata sektorn inte skiljer sig från centralbanker med enbart aktieägare från den offentliga sektorn vare sig i fråga om lönsamhet eller i fråga om den andel av vinsten som de delar ut till aktieägarna.
En framtidsinriktad forskningsagenda
Denna blogg har gett en introduktion till ägarstyrning av centralbanker. Ibland hävdar vissa personer att centralbankerna bör privatiseras helt och hållet och att de största bankerna i den privata sektorn bör spela rollen som långivare i sista hand. Omvänt hävdar vissa att centralbankerna bör vara helt nationaliserade. Det kan dock hända att ägandet av centralbanker i sig självt inte spelar någon roll. I stället kan de avgörande faktorerna vara andra aspekter av deras styrning, särskilt deras uppdragsbeskrivningar. I dag har alla centralbanker, oavsett om de är helägda av staten eller om aktierna innehas av enheter i den privata sektorn, uppdrag som bygger på resultat som omfattar hela ekonomin. En verkligt privat centralbank utan implicita eller explicita statliga garantier, och som enbart strävar efter vinst för sina aktieägare, skulle troligen uppträda annorlunda än dagens centralbanker, som anser att deras mål är att främja det allmännas bästa.
Tockså anser vi att frågan om ägarförhållandena för centralbankerna är värd en större vetenskaplig utredning än vad som hittills har varit fallet. Vi avslutar med att föreslå två områden för framtida forskning.
1. Centralbankernas aktier i Belgien, Grekland, Japan och Schweiz handlas offentligt på börser. Det skulle vara intressant att förstå det informationsinnehåll som förmedlas av dessa aktiekurser, i synnerhet i vilken utsträckning dessa centralbankers aktiekurser leder eller släpar efter andra makroekonomiska variabler som BNP eller bredare börsindex. Figur 5 visar till exempel att Belgiens centralbanks aktiekurs nära följer referensindexet (BEL 20) för Euronext Brussels-börsen där den handlas.
Figur 5: Årsvisa förändringar i värdet av National Bank of Belgiens aktie och börsindex BEL 20 (r = .706)
Källa: Reuters
2. I andra branscher hävdas det ibland att ägande i den privata sektorn eller ägande i den offentliga sektorn förbättrar en organisations förmåga att uppnå sina mål. Dessa allmänna teoretiska argument skulle kunna genomgå en empirisk granskning i det specifika fallet med centralbanker. Även om olika centralbanker har olika mål är två av de vanligaste främjandet av monetär och finansiell stabilitet. Monetär stabilitet kan definieras som låg inflation, medan finansiell stabilitet kan definieras som frånvaro av finansiella kriser. Forskare skulle kunna undersöka om det finns något samband mellan centralbankens ägarstruktur och dessa makroekonomiska resultat. I figur 6 visas till exempel antalet år som OECD- och G20-länderna har upplevt finansiella kriser mellan 1970 och 2017. Länderna är uppdelade mellan de länder som har helt statsägda centralbanker och de länder som har centralbanker med någon form av aktieinnehav från den privata sektorn. Medianvärdet (8 år i finanskris) är detsamma för både länder med helt statsägda centralbanker och länder som har centralbanker med någon form av aktieinnehav från den privata sektorn under denna tidsperiod. Det finns alltså inget tydligt samband mellan finansiell stabilitet och ägarstruktur för centralbanker, även om vi skulle vilja se djupare empiriskt arbete för att kunna dra fastare slutsatser.
Figur 6: Antal år mellan 1970 och 2017 som OECD- och G20-länderna upplevde en finansiell kris, enligt definitionen i källorna nedan, uppdelat efter typ av centralbanksägande
Källa: Harvard Business School och Laeven och Valencia (2018), kompletterat av Ueda (1998), Barandiarán och Hernández (1999), Sgard (2012) och Lo Duca et al. (2017)
Anmärkningar: Uppgifterna omfattar alla centralbanker med aktieägare från den privata sektorn globalt, med undantag för San Marino. Saudiarabien (ett G20-land) ingår inte i analysen eftersom ingen information fanns tillgänglig. Den österrikiska centralbanken klassificeras som en centralbank med aktieägare i den privata sektorn fram till 2009, varefter den klassificeras som en offentligt ägd centralbank eftersom den förstatligades.
David Bholat arbetar på bankens avdelning för avancerad analys.
Om du vill komma i kontakt med oss, skicka ett e-postmeddelande till oss på [email protected] eller lämna en kommentar nedan.
Kommentarer kommer endast att visas efter att de har godkänts av en moderator, och de publiceras endast om ett fullständigt namn anges. Bank Underground är en blogg för anställda vid Bank of England där de kan dela med sig av åsikter som utmanar – eller stöder – rådande politiska ortodoxier. De åsikter som uttrycks här är författarnas och inte nödvändigtvis Bank of Englands eller dess politiska kommittéers åsikter.