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O Crescimento da Economia Subterrânea
Friedrich Schneider com Dominik Enste
© 2002 Internacional Monetary Fund
Março 2002
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A série Questões Económicas tem como objectivo disponibilizar a um vasto público de não especialistas algumas das pesquisas económicas que estão a ser produzidas sobre questões actuais pelos funcionários do FMI. A série baseia-se principalmente em Working Papers do FMI, que são documentos técnicos produzidos por funcionários do FMI e estudiosos visitantes, bem como em estudos relacionados com políticas públicas.
Esta Questão Económica baseia-se no Documento de Trabalho 00/26 do FMI, “Shadow Economies Around the World: Size, Causes, and Consequences”, Fevereiro de 2000. Citações para os estudos analisados são fornecidas no documento original, que os leitores podem comprar (US$10,00) dos Serviços de Publicações do FMI, ou baixar do site www.imf.org. Rachel Weaving preparou o texto para este panfleto. Alguns dos dados, incluindo o tamanho da amostra, foram atualizados pelo Professor Schneider para este folheto.
Sombra Economias
Um trabalhador de fábrica tem um segundo emprego dirigindo um táxi sem licença à noite; um encanador conserta um cano de água quebrado para um cliente, é pago em dinheiro mas não declara seus ganhos ao cobrador de impostos; um traficante de drogas faz uma venda com um possível cliente numa esquina. Todos esses são exemplos de atividades econômicas subterrâneas ou sombrias, tanto legais quanto ilegais, que somam trilhões de dólares por ano que ocorrem “fora dos livros”, fora do olhar dos taxistas e estatísticos do governo.
Embora o crime e as atividades econômicas sombrias sejam há muito um fato da vida – e agora estejam aumentando em todo o mundo – quase todas as sociedades tentam controlar seu crescimento, por causa das conseqüências potencialmente graves:
- Uma economia paralela próspera torna as estatísticas oficiais (sobre desemprego, força de trabalho oficial, rendimento, consumo) pouco fiáveis. Políticas e programas que são enquadrados com base em estatísticas não confiáveis podem ser inadequadas e autodestrutivas.
- O crescimento da economia subterrânea pode desencadear um ciclo destrutivo. As transacções na economia subterrânea escapam à tributação, mantendo assim as receitas fiscais mais baixas do que seriam de outro modo. Se a base tributária ou o cumprimento dos impostos for corroída, os governos podem responder aumentando as taxas de imposto – incentivando uma nova fuga para a economia subterrânea que piora ainda mais as restrições orçamentais do sector público. (Por outro lado, pelo menos dois terços dos rendimentos obtidos na economia subterrânea são imediatamente gastos na economia oficial, resultando num considerável efeito de estímulo positivo na economia oficial).
- Uma economia subterrânea em crescimento pode proporcionar fortes incentivos para atrair trabalhadores nacionais e estrangeiros para longe da economia oficial.
O que é a Economia Sombra?
Também chamada de economia subterrânea, informal ou paralela, a economia subterrânea inclui não apenas atividades ilegais, mas também renda não declarada da produção de bens e serviços legais, seja de transações monetárias ou de permuta. Assim, a economia subterrânea compreende todas as actividades económicas que seriam geralmente tributáveis se fossem declaradas às autoridades fiscais. See Table 1.
| Table 1. Types of Underground Economic Activities | ||
| Type of Activity | Monetary Transactions | Nonmonetary Transactions |
| ILLEGAL ACTIVITIES | Trade in stolen goods; drug dealing and manufacturing; prostitution; gambling; smuggling; fraud. | Barter of drugs, stolen, or smuggled goods. Producing or growing drugs for own use. Theft for own use. |
| Tax Evasion | Tax Avoidance | Tax Evasion | Tax Avoidance | |
| LEGAL ACTIVITIES | Unreported income from self-employment. Salários, salários e bens do trabalho não declarado relacionado a serviços e bens jurídicos | Descontos de empregados, benefícios marginais. | All-it-yourself work and neighbor help. | |
Uma definição precisa da economia subterrânea, no entanto, é bastante difícil porque a economia subterrânea se desenvolve o tempo todo, ajustando-se às mudanças nos impostos e regulamentos.
Quão grande é a economia subterrânea?
A estimar o tamanho da economia subterrânea é difícil. Afinal, pessoas envolvidas em atividades subterrâneas fazem o seu melhor para evitar a detecção. But policymakers and government administrators need information about how many people are active in the shadow economy, how often underground activities occur, and the size of these activities, so that they can make appropriate decisions on resource allocation.
Thus, economists and government statisticians have made a variety of calculations to gauge how large the shadow economy is.
To estimate the size of the shadow economy, researchers have focused on a sample of 84 countries, using a variety of estimation methods. The results show that for all 84 countries investigated, value added in the shadow economy has reached a remarkably large amount.
| Table 2. Shadow Economy as Percent of Official GDP, 1988–2000 | ||
| Country Group | Percent of GDP | |
| Developing | 35–44 | |
| Transition | 21–30 | |
| OECD | 14–16 | |
| The ranges reflect the different estimation methods used by different sources. Common estimation methods are described later in this booklet. | ||
Table 2 shows average estimates for the three main country groups—developing countries, transition economies, and 21 advanced economies, the last all members of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). The comparisons among countries remain somewhat crude because they are based on different estimation methods.
Developing countries
According to a survey conducted in 1998–99 in Africa, Nigeria and Egypt had the largest shadow economies, equivalent to 77 percent and 69 percent of GDP, respectively; South Africa, by contrast, had a shadow economy of only 11 percent of GDP. Na Ásia, no mesmo período, a Tailândia ocupava o primeiro lugar, com uma economia paralela de 70% do PIB; a RAE de Hong Kong e Singapura tinham as menores economias paralelas, ambas com 14% do PIB. Na América Latina em 1998-99, a maior economia paralela estava na Bolívia, com 67% do PIB, e a menor estava no Chile, com 19%.
Países de transição
Entre os estados da antiga União Soviética em 1998-99, a economia sombra da Geórgia foi a maior, com 64% do PIB; a da Rússia foi de 44% do PIB; e a do Uzbequistão foi a menor, com 9%. Entre os países de transição da Europa Central e Oriental no mesmo período, a Bulgária era a maior, com 34% do PIB, e a Eslováquia a menor, com 11%.
países da OCDE
Nos 21 países da OCDE em 1999-2001, a Grécia e a Itália tinham as maiores economias-sombra, com 30% e 27% do PIB, respectivamente. No grupo do meio estavam os países escandinavos, e no extremo inferior estavam os Estados Unidos e a Áustria, com 10% do PIB, e a Suíça, com 9%.
How Much Has the Shadow Economy Grown?
Na maioria dos países de transição e em todos os países da OCDE investigados, a economia subterrânea tem crescido rapidamente. (A tendência nos países em desenvolvimento como um grupo não pode ser julgada com precisão, por falta de dados). As economias-sombra cresceram mais entre 1990 e 1998 nos estados da antiga União Soviética – de cerca de um quarto para mais de um terço do PIB – embora nos estados da Europa Central e Oriental tenham permanecido quase estáveis em cerca de um quinto do PIB.
Nos 21 países da OCDE pesquisados, a economia subterrânea tem crescido durante 30 anos – duplicando de menos de 10% do PIB na maioria desses países em 1970 para 20% ou mais do PIB até 2000 na Bélgica, Dinamarca, Itália, Noruega, Espanha e Suécia. O crescimento também tem ocorrido em países com economias sombrias menores; nos Estados Unidos, por exemplo, a economia paralela dobrou de 4% do PIB em 1970 para 9% em 2000.
Para os países da OCDE, o crescimento das economias-sombra foi mais rápido nos anos 90: no grupo como um todo, a economia sombra subiu de 13% em 1990-93 para 17% em 1999-2000. No final da década, a economia subterrânea ainda estava crescendo na maioria dos países da OCDE.
Força de Trabalho Sombra
A participação no mercado de trabalho sombra também tem aumentado. O mercado de trabalho sombra inclui todos os casos em que empregados ou empregadores, ou ambos, mantêm uma posição de economia sombra produzindo para o mercado – independentemente de eles também terem posições oficialmente registradas. Alguns trabalhadores da economia subterrânea assumem segundos empregos após ou mesmo durante o seu horário normal de trabalho no emprego oficial. Outros trabalham apenas na economia subterrânea, ou porque acham mais lucrativo fazê-lo ou porque estão impedidos de o fazer – como é o caso dos imigrantes ilegais, por exemplo.
Na União Europeia, no final da década de 1990, 20 milhões de pessoas dedicam-se a actividades da economia subterrânea. Em todos os países europeus da OCDE, em conjunto, cerca de 35 milhões de pessoas o fizeram. Em alguns países individuais, a força de trabalho da economia informal era muito grande: na Itália, 30-48 por cento da força de trabalho total (1997); na Espanha, 12-32 por cento (1997-98); e na Suécia, 20 por cento (1997-98). Em muitos países, essas altas proporções coexistiram com altas taxas oficiais de desemprego.
Nos países europeus da OCDE, a força de trabalho clandestina cresceu nas últimas duas décadas. Na Dinamarca, por exemplo, a parcela da força de trabalho total envolvida na economia paralela dobrou em 15 anos, de 8% em 1980 para 15% em 1994. O padrão era semelhante na Alemanha e na França: na Alemanha, a participação era relativamente estável, de 8-12 por cento em 1974-82, mas nos 16 anos seguintes dobrou, para 22% em 1998; na França, a participação era de 3-6 por cento em 1975-82, mas dobrou para 6-12 por cento em 1997-98.
Por que estão crescendo as economias-sombra?
Países com taxas de impostos relativamente baixas, menos leis e regulamentos e um estado de direito bem estabelecido tendem a ter economias-sombra menores.
Estudos de modelagem macro e microeconômica baseados em dados de vários países sugerem que as principais forças motrizes por trás do tamanho e crescimento da economia-sombra são uma carga crescente de pagamentos de impostos e previdência social, combinada com restrições crescentes no mercado de trabalho oficial. As taxas salariais na economia oficial também desempenham um papel.
Impostos e contribuições à seguridade social
Impostos e contribuições à seguridade social aumentam o custo do trabalho na economia oficial e, portanto, são fatores chave para o crescimento da economia subterrânea. Quanto maior a diferença entre o custo total do trabalho na economia oficial e os rendimentos do trabalho depois de impostos, maior o incentivo para empregadores e empregados evitarem essa diferença e participarem da economia subterrânea. A diferença pode ser muito grande; na Alemanha e na Áustria, por exemplo, os pagamentos de impostos e da segurança social por parte das empresas e dos seus trabalhadores correspondem aos salários que os trabalhadores efectivamente auferem. Uma vez que a diferença depende largamente do sistema de segurança social e do regime fiscal, estes são determinantes fundamentais da economia subterrânea.
Estudos realizados a nível mundial têm encontrado fortes indícios de que o regime fiscal influencia a economia subterrânea. Na Áustria, a carga dos impostos directos (incluindo os pagamentos à segurança social) tem sido a maior influência no crescimento da economia subterrânea, seguida pelo número de regulamentos que afectam as empresas e os trabalhadores, e pela complexidade do sistema fiscal. Outros estudos mostram resultados semelhantes para os países escandinavos, a Alemanha e os Estados Unidos. Nos Estados Unidos, a análise mostra que, à medida que a taxa marginal do imposto de renda federal sobre pessoas físicas aumenta um ponto percentual, sendo as outras coisas iguais, a economia paralela cresce 1,4 pontos percentuais. Também nos Estados Unidos, a manutenção da taxa máxima do imposto de renda marginal pode impedir um maior crescimento da economia informal.
Um estudo da cidade de Quebec no Canadá mostra que as pessoas são altamente móveis entre a economia oficial e a economia subterrânea, e que à medida que os salários líquidos na economia oficial sobem, elas trabalham menos na economia subterrânea. Este estudo também enfatiza que onde as pessoas percebem a taxa de imposto como muito alta, um aumento na taxa de imposto (marginal) levará a uma diminuição na receita fiscal.
Regulamentações estatais
Regulamentações governamentais podem aumentar substancialmente o custo do trabalho para as empresas na economia oficial. Tais regulamentações incluem requisitos de licença, regulamentações do mercado de trabalho, barreiras comerciais e restrições trabalhistas para estrangeiros. Os empregadores na economia oficial que transferem a maior parte dos custos adicionais associados para seus funcionários dão a eles um forte incentivo para se mudarem para a economia paralela.
Estudos transversais mostram que países com mais regulamentação de suas economias têm economias-sombra maiores. Por exemplo, entre 84 economias em desenvolvimento, em transição e avançadas, um aumento de um ponto no índice de regulamentação (variando de 1 a 5) está associado a um aumento de 10% na economia subterrânea.
A regulamentação do mercado de trabalho, em particular, tem um grande efeito nos custos dos empregadores e nos incentivos dos trabalhadores. Em muitos países da OCDE, os elevados custos totais do trabalho são uma causa importante das elevadas taxas oficiais de desemprego e, simultaneamente, da expansão da economia subterrânea, que emprega muitas pessoas que estão oficialmente desempregadas.
alguns governos (França, por exemplo) e sindicatos (por exemplo, na Alemanha) restringiram as horas que as pessoas podem trabalhar na economia oficial, numa tentativa de reduzir o desemprego. A intenção é redistribuir uma quantidade limitada de trabalho de forma mais justa, mas a redução forçada do trabalho na economia oficial pode empurrar as pessoas para a economia paralela. Por exemplo, depois que a Volkswagen na Alemanha reduziu seu horário de trabalho, notadamente mais reconstrução e renovação de casas foram feitas em torno dos locais onde os funcionários da empresa viviam do que em outras áreas.
Governança
Economia sombria tende a ser menor em países onde as instituições governamentais são fortes e eficientes. De facto, alguns estudos descobriram que não são os impostos mais elevados per se que aumentam o tamanho da economia subterrânea, mas a aplicação ineficaz e discricionária do sistema fiscal e dos regulamentos pelos governos.
Uma economia fortemente regulamentada combinada com uma administração fraca e discricionária da lei proporciona um terreno especialmente fértil para actividades subterrâneas. Estas são também as condições nas quais a corrupção floresce.
Poucos estudos investigam empiricamente a relação entre corrupção e economia subterrânea, mas aqueles que o fazem observam que países com mais corrupção têm economias subterrâneas relativamente maiores. A corrupção é essencialmente o abuso do poder público para benefício privado.
Atividades que oferecem oportunidades para a corrupção incluem:
- regulamentação ou licenciamento para se envolver em actividades particulares (abrir uma loja ou conduzir um táxi, por exemplo);
- zoneamento de terrenos e outras decisões oficiais semelhantes;
- administração de, ou acesso imediato a, bens e serviços fornecidos publicamente;
- controlo sobre decisões relativas a aquisições de contratos de investimento público;
- controlo sobre a concessão de incentivos fiscais; e
- controlo sobre a contratação e promoção dentro do sector público.
Estudos transversais encontraram uma correlação direta entre a redução do nível de corrupção em um país e a extensão da economia paralela. Todos os estudos constataram que mais corrupção resultou numa economia subterrânea maior.
Um desses estudos aponta que “países mais ricos da OCDE, bem como alguns da Europa Oriental, encontram-se no bom equilíbrio entre uma carga fiscal e regulamentar relativamente baixa, uma grande mobilização de receitas, um bom Estado de Direito e controlo da corrupção, e uma economia não oficial (relativamente) pequena. Em contraste, vários países da América Latina e da ex-União Soviética apresentam características consistentes com um mau equilíbrio: a discricionariedade e a carga tributária e regulatória sobre a empresa é alta, o Estado de Direito é fraco e há uma alta incidência de suborno e uma participação relativamente alta de atividades na economia não oficial “1
Efeitos sobre a Economia Oficial
Uma mudança no tamanho da economia informal pode se refletir em uma mudança em:
- Indicadores monetários. As transações da economia paralela tendem a ser em dinheiro. O aumento da actividade na economia subterrânea é susceptível de impulsionar a procura de moeda.
- Taxas de participação no mercado de trabalho e horas de trabalho. Como um número crescente de pessoas trabalha no setor oculto, as taxas de participação na economia oficial podem cair. Da mesma forma, como as pessoas trabalham mais horas no setor oculto, as horas trabalhadas na economia oficial podem cair.
- Estatísticas de produção. medida que a economia subterrânea cresce, os insumos de produção, especialmente mão-de-obra, saem pelo menos parcialmente da economia oficial. Esse deslocamento pode deprimir a taxa de crescimento oficial da economia.
Efeitos no crescimento econômico
Estudos teóricos e empíricos não explicam conclusivamente como um aumento na economia subterrânea ou no setor informal afeta o crescimento econômico. De acordo com alguns, a economia paralela deprime o crescimento do PIB. Argumentam que a diminuição da economia subterrânea aumentará as receitas fiscais, estimulando um aumento dos gastos públicos, especialmente em infra-estruturas e serviços que apoiam a expansão da produção, levando a um aumento da taxa de crescimento económico global.
A visão contrária é que o setor informal é mais competitivo e eficiente que o setor formal e, portanto, que um aumento da economia paralela estimulará o crescimento econômico global.
Estudos empíricos mostraram que pelo menos dois terços da renda obtida na economia informal é rapidamente gasta na economia oficial. E na Alemanha e na Áustria, dois terços do valor acrescentado produzido na economia subterrânea não seriam produzidos de todo se a economia subterrânea não existisse. No Reino Unido, durante 1960-84, os ganhos na economia subterrânea aumentaram significativamente os gastos dos consumidores, especialmente em bens e serviços duráveis. Os efeitos positivos de tais gastos no crescimento econômico e nas receitas dos impostos indiretos certamente têm em mente.
Efeitos nos serviços públicos
Transações na economia subterrânea, em vez de oficiais, mantêm as receitas do estado mais baixas do que seriam, e por sua vez reduzem a capacidade dos governos de fornecer bens e serviços. Os governos podem responder aumentando as taxas de impostos individuais e corporativos. Uma tributação mais elevada – especialmente quando combinada com uma percepção de deterioração da qualidade dos bens públicos e da administração pública, ou sob investimento em infra-estruturas públicas – motiva ainda mais as empresas e os trabalhadores a entrarem na economia subterrânea, perpetuando o ciclo.
Transferências sociais
As pessoas que recebem generosos subsídios de desemprego têm um grande desincentivo para trabalhar na economia oficial. Estas transferências podem aumentar significativamente a sua renda global e não as impedem de trabalhar em atividades subterrâneas.
Medindo a Economia Sombra
Analistas e formuladores de políticas precisam saber que as estimativas da economia subterrânea podem variar muito, dependendo do método de estimativa. Não existe um método de estimação “melhor”; cada abordagem tem pontos fortes e fracos, e produz seus próprios insights e resultados. A Tabela 3 descreve métodos comuns. The currency demand and the latent variable approach are the most widely used.
| Table 3. Ways of Measuring the Shadow Economy: Different Methods1 | |
| Method | Main Features |
| DIRECT APPROACHES | |
| Sample survey | Estimates size of shadow economy from survey data. |
| Tax audit | Estimates size of shadow economy from audit measurements of undeclared taxable income. |
| INDIRECT APPROACHES | |
| National accounting statistics | Estimates size of shadow economy on basis of the discrepancy between income and expenditure statistics in national accounting or in individual data. |
| Labor force statistics | Estimates growth in shadow economy on basis of decline in labor participation in the official economy, assuming the labor force has a constant participation rate overall. |
| Transactions | Uses data on the overall volume of monetary transactions in the economy to calculate total nominal (unofficial plus official) GDP, then estimates size of shadow economy by subtracting official GDP from total nominal GDP. |
| Currency demand | Estimates size of shadow economy from the demand for cash, assuming shadow transactions are undertaken in cash and that an increase in the shadow economy will raise demand for cash. |
| Physical inputs (electricity consumption) |
Estimates growth of shadow economy from electricity consumption, assuming that electricity consumption is the single best physical indicator of overall economic activity. Subtracts the growth rate of official GDP from the growth rate of total electricity consumption and attributes the difference to the growth of the shadow economy. |
| MODELS | |
| Latent variable approach | Estimates the size of the shadow economy as a function of observed variables that are assumed to influence the shadow economy—for example, the burden of taxation, the burden of government regulation—and of variables where shadow economic activities leave traces, like cash, official working time, unemployment, etc. Método vantajoso porque considera múltiplas causas e efeitos simultaneamente. |
| 1Para uma descrição detalhada dos diferentes métodos, ver Friedrich Schneider e Dominik Enste, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences”, The Journal of Economic Literature, 2000, 38/1, pp 77-114. | |
As comparações enfatizam que para um determinado país em um determinado período, métodos diferentes podem dar impressões muito diferentes de tamanho e crescimento. Eles implicam que os tomadores de decisão devem ser cuidadosos se utilizarem estimativas baseadas apenas em um único método. Eles também enfatizam a necessidade de cautela ao fazer comparações entre países ou comparações ao longo do tempo dentro de um país, onde as estimativas são derivadas usando métodos diferentes.
Implicações para a Ação
Como mencionado anteriormente, um aumento no tamanho da economia paralela provavelmente resultará em menores receitas estatais, o que por sua vez reduz a qualidade e quantidade de bens e serviços fornecidos publicamente. Em última análise, isto pode levar a um aumento das taxas de impostos para empresas e indivíduos, muitas vezes combinado com uma deterioração na qualidade e administração dos bens públicos, como estradas e hospitais fornecidos pelo governo.
Por outro lado, dois terços da renda obtida na economia informal são imediatamente gastos na economia oficial. Isto pode ser um impulso para a economia oficial e pode levar a um crescimento económico global adicional. O crescimento da economia subterrânea, portanto, afeta a todos. Mas é difícil avaliar se a economia subterrânea acaba por afectar a economia oficial de uma forma positiva ou negativa.
Governos podem agir para refrear a economia subterrânea. A pesquisa mostra que as economias-sombra menores aparecem em países com maiores receitas fiscais que são alcançadas por menores taxas de impostos (resultando em maior cumprimento), menos leis e regulamentos combinados com uma aplicação consistente e menos suborno para as empresas.
As principais forças motrizes por trás da dimensão e do crescimento da economia subterrânea parecem ser uma carga fiscal e de pagamentos à segurança social cada vez maior, combinada com actividades regulatórias estatais mais generalizadas. A aplicação fraca e arbitrária de leis e regulamentos incentiva a atividade econômica informal; os resultados enfatizam a importância do Estado de Direito na contenção da corrupção e da atividade econômica informal associada.
Os resultados contêm algumas implicações úteis para os formuladores de políticas:
- Mesmo grandes reduções nas taxas de impostos não diminuirão substancialmente a economia informal, mas podem ser capazes de estabilizá-la.
- As taxas marginais de impostos são mais relevantes para as decisões de trabalho da economia paralela das pessoas do que as taxas médias de impostos; substituir os impostos directos por impostos indirectos é pouco provável que melhore o cumprimento fiscal.
- Auditorias fiscais mais frequentes e penalidades mais pesadas por evasão fiscal podem reduzir o tamanho da economia paralela.
- Os governos deveriam colocar mais ênfase na legalização de certas atividades da economia subterrânea, por exemplo, liberalizando o mercado de trabalho.
- Reformas que liberalizem as regulamentações e tornem a economia mais competitiva reduzem os incentivos à corrupção e encorajam as empresas a passar da economia subterrânea para a economia oficial.
- Os governos devem colocar ênfase no Estado de Direito e na estrita aplicação de um conjunto mínimo necessário de regulamentações, em vez de aumentar o número de regulamentações.
Informação do Autor
| >p>Friedrich Schneider é Professor de Economia na Universidade Johannes Kepler de Linz, na Áustria. Ele é doutor em Economia pela Universidade de Konstanz e escreveu extensivamente sobre economia subterrânea, tributação e economia ambiental. |  |
| Dominik Enste estudou Economia, Sociologia e Psicologia Social/ Económica na Universidade de Colónia e no Trinity College, Universidade de Dublin. He did his postgraduate studies at the Department for Economic Policy at the University of Cologne. He was a research scholar at the George Mason University (Center for Study of Public Choice) when he helped write this paper. |  |